2002年春，國(guó)務院下發《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知(zhī)》（5号文(wén)件），對國有電力資産進行重組。如今，十年滄桑，5号文(wén)提出的廠(chǎng)網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)四大目标(biāo)，初步實現了前兩(liǎng)步，下(xià)一步，電改将何去何從？
電改滞後：積累(lèi)了(le)新的矛盾
中國(guó)能源報：如何總結評說(shuō)電力改革這十年？
範必：2002年國務院出台“5号文件”，改革(gé)前，一年新增發電裝機2千萬千瓦(wǎ)就是很好的成績。改革十年，很多年份(fèn)一年就可以新增裝機1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發展的電力短缺問題。
但是近幾(jǐ)年，煤電矛盾不斷加劇，發電企業頻現巨額虧(kuī)損(sǔn)，工商企業用電負擔沉重，新能源、可再生(shēng)能源發(fā)展(zhǎn)受到制約(yuē)，電力(lì)普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛盾，反(fǎn)映出(chū)現行電力(lì)體制已成爲轉變經濟發展方(fāng)式、促進節能減排和發展多種(zhǒng)所有制經濟的重大障(zhàng)礙。當前(qián)應進一步深化電力體制改革，從根本上解決這一長期困(kùn)擾電力工業(yè)和經濟運行的突出問題(tí)。
中國能源報：當前比較突出的問(wèn)題在哪(nǎ)些方面？
範(fàn)必：5号文件确(què)定的一些重要改革任(rèn)務尚未落實，如輸配分開沒有實行，區域電力市場建設受阻(zǔ)，電價改革(gé)滞後，積累了一系列新的矛盾和問(wèn)題。主要表現在以(yǐ)下方面：
第一，煤電矛盾周期性發作(zuò)。進入新世紀以來，煤電(diàn)輪番漲價、發電企業(yè)經營困難。2008－2010年，整個火電行(háng)業虧損達上千億元，一些發(fā)電企業資産負債率甚至超過100％。
第二，新能源發電(diàn)困難。新能源的(de)實際發電量與設計水平相比有較大差距，“棄(qì)風”、“棄光”、限電現象嚴重(zhòng)，發展難以爲繼。在發達國家非常普遍的分布式屋頂光伏(fú)發電(diàn)、小規模風(fēng)力發電、分(fèn)布式天然氣多聯産電站在我(wǒ)國舉(jǔ)步維艱。
第三，電力節能減排形勢嚴峻。長(zhǎng)期以來，在大部分電力(lì)調度中，對高耗能火(huǒ)電機組與高效節能機組、可再生能源發電的機組平均分配發電時間，甚至存在爲(wèi)了完成火電發電(diàn)量計劃(huà)，可再生能源發電要爲火電(diàn)讓路的情況，等于鼓勵了(le)高耗能機組(zǔ)發展，形成了對節能減排的逆向調節。
第四，工商企(qǐ)業用電負(fù)擔過重。目前，發電企業的(de)上網電價是0.3－0.4元／千(qiān)瓦時，而工業企業實際用電(diàn)成本(běn)一般要比(bǐ)上網電價高一至兩倍，東部地區商業企業大(dà)都在1.2元以上。企業普遍反映，電網收費環節多(duō)，實際用(yòng)電支出遠高于國(guó)家目錄電價，甚至達到一些發達國(guó)家水平，在很大程度上影響(xiǎng)了(le)企業的國際競争力。
計劃延續：電力(lì)市場(chǎng)發育不足
中國能源報：以上矛盾的(de)成因何在？
範必：電(diàn)力行業近年來(lái)之所以出現上述突出矛盾和問題，源于2002年以來的改革沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。
一方面，傳統的計(jì)劃管理方式仍(réng)在延續。一般說來，發電企業的銷售收入等于電價乘以電(diàn)量（收入＝電(diàn)價×電量）。目前，上網電價由政府審批決定，發電量由地方政府下達的生産計劃決定。作爲一個企業(yè)，在産品産量和定價(jià)上沒(méi)有自主權，這(zhè)在(zài)市場化改革三十多(duō)年後的今天是一個罕見現象。人爲(wèi)設定的電價和發電量計劃幾乎不(bú)反映供求(qiú)關系，也無科(kē)學依據。當電(diàn)煤價格上(shàng)漲或下(xià)跌時，發電企業無(wú)法自主調整、應對成本變化因素。
另一方面，地方政府(fǔ)在制定(dìng)發電量計劃時，基本上是按機組戶頭(tóu)平均分配發電時(shí)間。火電機組一年可以發電6000多小時，往往隻給4000－5000小時。對這部分計劃内電(diàn)量，電網(wǎng)企業按國家規定(dìng)的(de)上網電價(jià)進行收購，計劃外(wài)電量(liàng)則降(jiàng)價收購。當電煤價格大幅上漲(zhǎng)時，火電廠超計劃發電甚至造成虧(kuī)損。越是煤電矛盾突(tū)出的時候，企業的發電積極性越(yuè)低。在全國發電能(néng)力充裕的情況下，不合理的(de)制度安(ān)排造成了“電荒”。
中(zhōng)國(guó)能源報：在計劃管理(lǐ)的方式下，電力市場(chǎng)的表現如何？
範必：電力(lì)市場發育不足。
2002年以來的改革，隻是在發電領(lǐng)域初步建立(lì)了競争格(gé)局，輸電、配電、售電環節仍(réng)然維(wéi)持(chí)了上下遊一體化的組織結構。電網企業集電網資産運營(yíng)、工程施工建設、電力系統調度、電量财務結算于一身。
現在，電網的購電、售電差價在世界上名(míng)列前茅，但資産收益率仍然很低(dī)。由于電網調度、交易、财務缺乏透明度，造成(chéng)其高差(chà)價、低收益的内在原因一直(zhí)是個謎。深化電力體制(zhì)改革已經到了刻不容緩(huǎn)的地步。
深化電改(gǎi)：重(zhòng)新界定輸配分開
中國能源報：國外在發展電力市場方面的做法有何借鑒之處？
範必：傳統觀點認爲，電力(lì)行業必須實行上下遊一體化經營，由國家統(tǒng)一管理(lǐ)。随着技術進步(bù)和管理創新，這種情況已有了很大變化。
國外電力市(shì)場化改革的普遍(biàn)做法是，在發電和用電環節(jiē)按照公平(píng)競争原則建立電力市場，重新界定輸、配電環節的(de)市場屬(shǔ)性，将輸電(diàn)環節界定爲(wèi)非競(jìng)争性領域，由電網公司負責骨幹輸(shū)電網的建設、運營；将(jiāng)配電環節劃歸(guī)競争性領域，引入(rù)市場機制，形成大(dà)量配電、售電公司，作爲獨立市場主體從事購售電業務。
目前，發達國家(jiā)的輸電網絡大都(dōu)是由衆多電(diàn)網企業組(zǔ)成全國互聯或跨國互聯輸電網，如美國有十個網、西歐（包括部分(fèn)東歐國家）由十幾個國家電網組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于(yú)區域(yù)内(nèi)資源配置(zhì)和區域外的電力(lì)資源餘缺調劑，并在安全性上高于全國一張同步網。5号文件就規定了全國設置6個異步運行的區域(yù)輸電網企(qǐ)業。
中國能源報：重新界定輸、配電環節市場屬(shǔ)性，對電力市場有何益處？
範必：可以提(tí)高電力市場運行(háng)效率。盡管(guǎn)各國改革(gé)方式和次序有所不同，但基本上(shàng)都選擇了對産業(yè)鏈進行分拆的路(lù)徑(jìng)，建立了多買多(duō)賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國(guó)，也在發電(diàn)側和售電側開放了市場。
各國(guó)電力改革實踐證明，重新界定(dìng)輸配電環(huán)節市場屬性(xìng)，對輸配電(diàn)業務進行重組并不改變電網原有物理連結方式，不存在技術方面障礙(ài)，也不會影響電力系統(tǒng)安全。
中國能源報：參照(zhào)國際經驗，如何根據我(wǒ)國的實(shí)際情況，進一步深(shēn)化電力體制改革？
範必：參照國際經驗，深化我國電力體制改革需要進一(yī)步解放思想，重(zhòng)新界定各生産環節的市(shì)場屬性，并根據其特點對其業務組織模式進(jìn)行重(zhòng)構。當前，應堅持5号文件确定的(de)市場化改革的正确方向，以界(jiè)定競争性(xìng)業務與非競争性業務爲突破口，構建多買多賣的(de)電力市場(chǎng)，進一(yī)步深化電力體(tǐ)制(zhì)改革。
第一，進一步(bù)完成廠網分開和主輔分離的任務。對近(jìn)年來各級電(diàn)網企業新收購的(de)裝備制造企業，仍保留(liú)的輔助性業務單位，如輸變電施工企業等，以及(jí)相關“三(sān)産”、多種經(jīng)營企業進行産權(quán)剝離。嚴(yán)格規範(fàn)電網企業的業(yè)務範圍，電網企業不再(zài)從事輸變電主業(yè)以外(wài)的業務。
第二，實施調度與交易獨立(lì)。電力調度(dù)在組織和協調電力系(xì)統運行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網企業維系獨買獨(dú)賣地位的主要手段。爲了(le)構建多買多賣的電力市場格局(jú)，我國應按照國際通行做法，将電力調(diào)度機構從電網企業(yè)中分離出來，組(zǔ)建獨立的調度交(jiāo)易結算中心，負責(zé)電力市場平台(tái)建設和電力交易、計(jì)量與結算，組織(zhī)和協調電(diàn)力系統運行，以确保電力調度交易的公開、公(gōng)平、公正和電網的(de)無歧視公平開放(fàng)。獨立調度機構的運行由(yóu)電監會負(fù)責監管，或直接劃歸電力監管部門。
第三(sān)，取消(xiāo)不合理的發電量計劃(huà)。目(mù)前各地下達的發電量計劃沒有法律依據和政策依據，國(guó)家電力主管(guǎn)部門也沒有下達過這一計劃，在新的電力體制改(gǎi)革方案中應當徹底(dǐ)廢止這一計劃指标(biāo)。
電價改革：放開兩頭管住中間
中國(guó)能源報：電價是電力市場改革(gé)的關鍵，如何建立市(shì)場化電價形成機(jī)制？
範必：改革基本方向是“放開兩頭，管(guǎn)住中間”，建立多(duō)買多賣的電力市場。即輸配電價格(gé)由政(zhèng)府制定，上網電價和用電電價放(fàng)開。具體步驟是，除了用電(diàn)量占15％的(de)居民生活和農(nóng)業生産用電仍實行政府直接(jiē)定價(jià)外(wài)，對各個電壓等級的工(gōng)業和商(shāng)業用戶，從高到低，逐級、限期實行與發電企業直接交易、合同供電，自行商(shāng)定電力、電(diàn)量和電價(jià)。所訂合同交電力調(diào)度機構校核後實施。合同履行後(hòu)，用電方向相關電網企業支(zhī)付規(guī)定的輸配電價。
電價改革中還應清理各種電價附加，改革征收方式。對各地違規自行出台(tái)的(de)電價附加堅持予以取(qǔ)締。對原有符合國家規定的政府性基金和附加，可以通過費(fèi)改稅的方式，開征相(xiàng)關稅收。
政府對電網(wǎng)企業單獨定(dìng)價、單獨監管。近期可完善區域電網公(gōng)司的現代(dài)企業制度，對配電企(qǐ)業實(shí)行内部财務(wù)獨(dú)立核算。在此基礎上，按照(zhào)“合理成本加規(guī)定利潤(rùn)水平”的原則(zé)，國家對各電網企業單獨定價，并由電力監管部門對電網運行、電力市場進行監(jiān)管。
改革電網企業考(kǎo)核辦法。參考國際通行(háng)辦法，在(zài)電網企業的利潤水平由政(zhèng)府規定并(bìng)封頂的前提下，應當(dāng)将(jiāng)單位資産的輸(shū)、配電量和供電質量作爲電網企業最主要的考核指(zhǐ)标。通過(guò)改革考核(hé)辦法，促使電網企(qǐ)業專注于輸配電(diàn)的質量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資産規模的擴張行爲，提高電網經營的專業化(huà)水平和安(ān)全水平。